> Nucléaire : Le risque est-il "inassurable" ?

Publié le par enerli


L'accident survenu au Japon le 11 mars 2011 relance le débat sur la pertinence du système juridique et assurantiel actuel en matière de responsabilité nucléaire.


Après l'embargo pétrolier en 1973, le nucléaire est apparu comme une formidable alternative aux énergies fossiles. Le bilan de quarante années d'exploitation de cette filière est en demi-teinte. Les accidents majeurs de Tchernobyl et de Fukushima sont venus entacher son image de ressource propre et sûre. Par ailleurs, le pétrole représente toujours 35,5% de l'énergie consommée en France, et même 98% dans le secteur du transport.


L'accident survenu au Japon n'a pas découragé les pouvoirs publics français qui, contrairement à l'Allemagne, poursuivent leur cap nucléaire. Celui-ci impose néanmoins à l'ensemble des acteurs d'oeuvrer pour garantir des modes d'exploitation plus sûrs des centrales. Dans cette optique, le président de la République, Nicolas Sarkozy, a annoncé que l'État français consacrera 1 Md€ au renouvellement du parc au profit des réacteurs de quatrième génération.


Financer les centrales... et leurs accidents


Ce renforcement inévitable des exigences sécuritaires amène à s'interroger sur les conséquences juridiques et assurantielles qui en résulteront. Les risques attachés aux activités nucléaires ont pour particularité d'être à la fois faibles quant à la survenance d'un accident, eu égard au niveau élevé de sécurité des installations, et très difficilement quantifiables dans leur ampleur, les conséquences résultant d'un accident nucléaire étant le plus souvent transfrontières et évolutives. Ces particularités du risque nucléaire ont conduit les pays membres de l'OCDE à mettre en oeuvre un régime juridique spécifique, capable de répondre aux deux exigences contradictoires que sont la nécessaire indemnisation des victimes et l'incitation au développement et à l'exploitation de cette filière.


Instauré par les conventions de Paris (sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire du 29 juillet 1960) et de Bruxelles, complétées en droit français par la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968, ce régime repose sur une responsabilité exclusive et objective de l'exploitant et sur une réparation intégrale des dommages, à l'exclusion de ceux subis par l'installation elle-même.


Toutefois, pour que ce système ne soit pas un obstacle au développement de la filière nucléaire, la responsabilité de l'exploitant pour un même accident est limitée dans son montant - 91,5 M€, ramené à 22,9 M€ pour les installations à risque réduit et le transport nucléaire - ainsi que dans sa durée - les actions en réparation sont soumises à une double prescription de trois ans à compter de la découverte du dommage et de dix ans à compter de l'accident. En outre, l'exploitant est exonéré de toute responsabilité en cas d'acte de conflit armé, d'hostilités, de guerre civile, d'insurrection et de cataclysme naturel de caractère exceptionnel.


Obligation d'assurance à hauteur de la responsabilité


Au-delà de ces plafonds d'indemnisation, ou en cas de défaillance de l'exploitant, l'État où se situe l'installation nucléaire prend le relais à hauteur de 175 millions de droits de tirage spéciaux (DTS, soit 295 M€), puis les autres pays signataires à hauteur de 300 MDTS (357 M€), conformément à un jeu de solidarité défini par la convention de Bruxelles.


Par ailleurs, une fois prescrite l'action à l'encontre de l'exploitant, les victimes d'un accident nucléaire peuvent se retourner contre l'État accueillant l'installation dans un délai de cinq ans après l'expiration du délai de dix ans.

Afin d'assurer l'efficacité de ce régime, la convention de Paris impose à l'exploitant de souscrire et de maintenir une assurance responsabilité civile ou une garantie financière à concurrence du montant de sa responsabilité par accident. Pour répondre à cette exigence, les exploitants d'installations nucléaires doivent souscrire une police ad hoc, les spécificités du risque justifiant qu'il soit exclu des contrats standards depuis 1957.


Les dégâts accidentels causés aux installations elles-mêmes, exclus de cette réglementation, sont couverts par une police spécifique dommages en cas d'incendie, d'explosion, de dégât des eaux, de bris de machine ou d'événement plus spécifique à l'activité nucléaire, comme un accident de criticité (réaction en chaîne involontaire et incontrôlée). La police couvre généralement aussi la remise en état du site, la décontamination des biens et les pertes d'exploitation résultant de la survenance du sinistre.


Un système insuffisant pour l'ampleur des dommages


Néanmoins, les quarante compagnies d'assurances qui proposent ces polices ne sont pas en mesure de supporter de manière individuelle le financement d'un tel risque de masse. C'est pourquoi elles se fédèrent autour d'une organisation commune, un pool par lequel les assureurs mettent en commun leurs ressources, leurs pertes et leurs profits. Il existe actuellement trente et un pools d'assurance dans le monde, dont vingt sont actifs.

 

Le pool français Assuratome, qui regroupe quarante compagnies d'assurances, dispose d'une capacité de couverture de 541 M€ pour l'ensemble du marché et peut faire appel aux capacités de ses homologues étrangers en cas de survenance d'un sinistre transfrontalier, hypothèse qui a vocation à se présenter dans la quasi-intégralité des cas.


Après l'accident de Tchernobyl, les critiques ont émergé à l'encontre d'un mécanisme d'indemnisation jugé insuffisant pour faire face à l'ampleur des dommages, avec pour principales lignes de mire le plafond d'indemnisation et le champ limité des dommages couverts.


Divers textes modificatifs ou complémentaires ont alors vu le jour pour améliorer l'indemnisation des victimes.

 

Ces efforts, aussi louables soient-ils, sont néanmoins insuffisants. Les plafonds d'indemnisation restent bien en deçà des dommages liés à l'accident de Tchernobyl ou à celui de Fukushima, estimé, en mai 2011, à près de 33 Md€. En outre, aucune réponse n'est apportée quant au mode de financement de ces nouveaux plafonds, si bien que les États, qu'ils souhaitant maintenir ou développer l'énergie nucléaire ou qu'ils risquent d'être victimes d'un accident, traînent à ratifier ces protocoles.


Le marché privé assurantiel, également, exprime quelques réticences à l'entrée en vigueur de ces textes en l'état. Les compagnies d'assurances et Assuratome se trouvent actuellement dans l'incapacité de faire face à ces nouveaux plafonds. Les exploitants craignent, quant à eux, de voir leurs primes - fixées de manière arbitraire par des pools en situation de monopole - augmenter significativement.


Diverses idées émergent, qui tendent toutes vers une redéfinition du système de financement des indemnisations en cas d'accident nucléaire. Certains proposent de créer des pools d'exploitants, à l'instar des modèles allemand et américain, ou encore de renforcer l'appel aux mutuelles d'assurances (en Europe, Elini en RC, Emani en dommages) et aux captives pour compléter la couverture des risques.


Un fonds de garantie, comme pour l'automobile


Une autre solution consisterait à constituer un fonds de garantie, qui serait financé par les exploitants et les compagnies d'assurances, à l'image de celui qui existe pour les accidents de la route.


En revanche, l'appel à des garanties financières publiques semble exclu, car elles s'analyseraient comme des subventions accordées aux exploitants, faisant supporter une partie des dommages aux citoyens, en violation du principe pollueur-payeur.


En tout cas, tout le monde s'accorde à dire que le régime actuel ne permettra pas de faire face à un accident de grande ampleur comme Tchernobyl ou Fukushima. Si le renforcement de la sécurité des installations est indispensable, une révision du régime juridique d'indemnisation s'impose à l'échelle internationale.



 

D'AUTRES CONVENTIONS POUR AMÉLIORER LE RÉGIME


La convention du 12 septembre 1997 sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires vise à en accroître le montant en faisant appel à la solidarité internationale. Elle restera probablement lettre morte faute de ratification. Les pays signataires des conventions de Paris (Convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire du 29 juillet 1960, amendée le 28 janvier 1964 et le 16 novembre 1982) et de Bruxelles (du 31 janvier 1963, amendée le 28 janvier 1964) ont signé, le 12 février 2004, des protocoles modificatifs rehaussant de manière significative le plafond d'indemnisation des victimes. Celui-ci est porté à 700 M€ à la charge de l'exploitant, auxquels s'ajoutent 500 ME à la charge de l'État accueillant l'installation et 300 M€ à celle de l'ensemble des États par un système de mutualisation, soit un total de 1,5 Md€. Ces conventions prévoient aussi un allongement du délai de prescription de dix à trente ans.

 


 

À RETENIR

- Le régime de responsabilité nucléaire repose sur une responsabilité exclusive et objective

  de l'exploitant.

- Celle-ci est limitée dans son montant et s'accompagne d'une obligation de souscrire et

  de maintenir une assurance responsabilité civile ou une garantie financière à concurrence de

  ce montant.

- L'accident nucléaire de Fukushima relance le débat sur les limites de ce régime et met en

  exergue le manque de capacité financière du système assurantiel actuel


Src : XAVIER MARCHAND ET VANESSA VANHOUTTE du 16 septembre 2011 © L'ARGUS DE L'ASSURANCE

Publié dans ENERGIE : NUCLEAIRE

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